Региональные финансы
«Страна — та же семья, только не всех вы знаете лично.»
Японская поговорка
Государство, как известно, состоит из большого количества слагающих его территориальных образований: штатов, графств, провинций, земель и так далее. В российском варианте это различные области, края и автономные республики — так называемые субъекты федерации, или регионы. И каждый из них представляет из себя «государство в миниатюре», хотя по территории эти «миниатюры» порой побольше иных великих держав.
Межрегиональные финансовые потоки: у всех собрать, всем раздать, никого не обидеть
Финансовые процессы в регионах во многом повторяют те же процессы на уровне всей страны. Здесь тоже существуют налоги и сборы, имеются бюджетные проекты регионального и местного уровней, идет борьба за распределение статей бюджета и т. д. Поскольку все так похоже на государство в целом, имеет смысл рассмотреть в первую очередь то, чем региональные финансы отличаются от общегосударственных.
А отличия имеются. Государство в финансовом смысле является высшей ступенью всего процесса, а регионы — его звенья. Госбюджет — конечный получатель финансовых потоков и их же главный распределитель, в лице парламента и правительства. А в регионах решается задача сбора средств и перенаправления собранного на высший уровень.
Фискальная система такова, что одни налоги и сборы предназначены для использования на том уровне, где они собраны, а другие должны быть перечислены в бюджет страны, полностью или частично. Нечто подобное происходит и с «госсектором» регионального уровня. Таким образом, в финансовой системе государства регионы выступают как крупные налоговые агенты.
На федеральном же уровне происходит в каком-то смысле противоположный процесс. Бюджетные деньги частично предназначаются для финансирования непосредственно федеральных затрат, в целом и на местах, а частично — для перечисления регионам на их нужды. Это напоминает финансовые потоки в компаниях с широкой филиальной сетью, когда сначала с филиалов собирают большую часть денег, а затем головной офис решает, кому, сколько и на что перечислить: ему виднее, что сейчас важнее для компании в целом, а не для отдельных филиалов. Это напоминает и ведение семейного бюджета: глава семьи распоряжается основными деньгами, оставляя или выдавая остальным по обстоятельствам.
Процесс этот, конечно, не обходится без конфликтов, но принципиально такая схема большинству участников представляется разумной.
Помимо прочих соображений такой порядок дает государству еще и дополнительные рычаги влияния и управления, а также возможность концентрировать средства для решения общегосударственных задач и определять политику приоритетов в этой области.
«Умеренность — уже богатство» (Цицерон)
Регионы-доноры и регионы-реципиенты: есть ли справедливость?
В силу различных исторических, географических, климатических, политических, культурных и прочих различий регионы имеют неодинаковую степень экономического развития. Где-то много больших городов, много предприятий, большое население — есть с чего быть богатыми. Где-то прекрасные плодородные земли, но капризная погода — год на год не приходится, и от богатства до бедности порой один шаг. Где-то заселение и развитие началось совсем недавно, население молодо и почти всё работает, не очень нуждаясь (пока) в развитом соцобеспечении, но остро нуждаясь в развитии инфраструктуры. Где-то богатейшие недра, но суровый климат — люди работают и живут едва ли не вахтовым методом. Где-то большое население, но по каким-либо причинам экономика замедлилась в своем развитии, а люди не очень легко готовы перемещаться в другие края — это дело большого времени... Ситуаций множество.
Из-за этих причин одним регионам хватает заработанных средств для существования, да еще и остается, а другим не хватает даже на самое насущное. Все может перемениться, но в настоящий момент очевидным решением остается лишь перераспределение финансовых ресурсов для поддержания уровня жизни людей. А перераспределение всегда означает, что одни регионы перечисляют в госбюджет больше, чем им оттуда возвращается, а другие, наоборот, получают больше, чем перечислили.
И вот здесь порой весьма остро встает вопрос финансовой справедливости. В самом деле, почему одни должны кормить других? Не старых, малых и увечных, а просто других. Да, вы можете помочь соседу починить крышу, пока нет дождя, но это раз-другой — не будете же вы его кормить и одевать постоянно. Да и то — если это ваш сосед, а не кто-то с другого конца страны.
Подобная логика, естественная и очевидная в быту, на уровне всей страны может привести к весьма печальным последствиям. Руководствуясь ею, региональные лидеры зачастую из вроде бы лучших побуждений — чувства справедливости, заботы о своей области, республике — вольно или невольно начинают способствовать распаду государства, ни больше ни меньше. Нередко в регионах-донорах можно услышать рассуждения вроде того, что «не надо перечислять в центр больше, чем требуют на нашей территории федеральные объекты» или «давайте сами будем их финансировать напрямую, не отдавая сверх этого ни копейки, а неспособные заработать регионы пусть ищут способы развиваться сами».
Попустительство таким взглядам вполне может привести региональные элиты к мысли об отделении от страны вообще — особенно когда имеются выход к морю и границы с другими странами. Такой финансовый сепаратизм — не меньшая опасность для целостности страны, чем местный национализм или религиозный экстремизм.
Реализуйся вдруг такая «финансовая справедливость» — и со временем, когда и нынешние регионы-реципиенты могли бы стать развитыми, они уже превратятся в заброшенные края, восстановить которые будет много дороже, чем поддерживать их на плаву сейчас.
Правда, практика длительного перераспределения в пользу менее богатых порождает у них вредные иждивенческие настроения: мол, зачем искать пути развития, если нас и так государство поддержит? Поэтому магистральное направление работы в этой области — выравнивание уровней развития разных частей страны, насколько это возможно.
Да, сейчас «северный завоз» очень обременителен в финансовом смысле, но климат меняется — глядишь, постоянно открытый Северный морской путь даст такой толчок развитию этой местности, что иные нынешние «оленеводы» сами превратятся в богатых доноров. Кстати, и сейчас не все удаленные края живут на финансировании из центра: большие природные богатства давно сделали их богатыми.
«Я расскажу вам, как разбогатеть на Уолл-стрит: будьте осторожными, когда другие жадничают. Будьте жадными, когда другие осторожничают» (У. Баффет)
Местные и муниципальные финансы: все повторяется, но масштаб не тот
На местном уровне финансовые процессы в чем-то аналогичны всем вышеописанным, но и тут имеются свои особенности. Формирование местных бюджетов также происходит за счет различных сборов и перечислений регионального уровня, только средств этих, как правило, мало на что хватает. Стало хорошим тоном ругать плохих чиновников, плохую систему, но это зачастую очень поверхностные объяснения недоразвитости местных финансов и местного самоуправления в целом.
Дело в том, что в силу многих причин в России всегда была высокая степень централизации, чего не коснись. Климат, расстояния, войны и другие глобальные причины приводили к тому, что малые формы хозяйственной и управленческой деятельности сильно уступали крупным в жизнестойкости. Отчасти поэтому столь слабо развита культура малого предпринимательства, а именно оно в первую очередь призвано создавать базу финансирования местных бюджетов своими налоговыми отчислениями.
Получается, что в регионе, например, не 100 крупных предприятий и 100 000 мелких, а 200 крупных и 1000 мелких. Крупные платят налоги в основном в федеральную и региональную казну, а местных для наполнения бюджета какой-нибудь волости не хватает. Вот и приходится ждать, пока региональные власти найдут время и деньги построить какой-нибудь скверик или мостик.
В свою очередь местная власть (как и любая власть) без денег мало на что способна, и как власть почти не воспринимается. Где уж тут взяться культуре местного самоуправления.
Увидеть общегосударственные процессы, как правило, достаточно непросто. Происходящее в непосредственной близости от нас гораздо доступнее, а посему попробуйте поразмышлять, подходит ли только что прочитанное вами описание к тому, что вы видите каждый день рядом с собой.
«Большинство людей упускают свои возможности. Потому что они бывают одеты в комбинезон и с виду напоминают работу» (Т. Эдисон)