Референдум (от лат. referendum — «то, что должно быть сообщено») — голосование избирателей по какой-либо проблеме государственной или общественной жизни — представляет собой важнейший институт прямой демократии. Как правило, на референдум выносится конкретный вопрос (или ряд вопросов): законопроект, проект конституции, поправка к конституции, проблема, касающаяся международного статуса страны или же внутриполитическая. Инициатива проведения референдума может исходить от группы граждан, группы депутатов парламента или парламента в целом, исполнительной власти, субъекта федерации в федеративном государстве.

Референдум как явление возник в древнем Риме, в эпоху ранней республики, где народные собрания (комиции) проходили в трех разных формах: куриатные, центуриатные и трибутные. В самые древние куриатные комиции допускались только патриции. В центуриатных комициях участвовали и патриции, и плебеи. Все они были разделены на разряды по имущественному признаку, решения принимались голосованием не отдельных граждан, а центурий, что давало преимущество представителям высших разрядов. Самыми демократичными были трибутные комиции. Поначалу это были собрания плебеев по трибам (территориальным округам), и решения этих собраний, называвшиеся «плебисцит» (лат. plebiscitum, от plebs — «простой народ» и scitum — решение», «постановление»), были обязательны только для плебеев.

Но законом 449 г. до н.э. решению плебейского собрания был придан общеобязательный характер. Спустя еще девяносто лет, в 339 г. до. н. э. отменили правило, по которому плебисцит должен был утверждаться сенатом. После этого трибутные комиции стали основным законодательным органом в Риме. Сегодня термин «плебисцит» используют наряду с термином «референдум» иногда как полный его синоним, иногда для обозначения специфической разновидности референдума.

В Новое время идея референдума возродилась в революционной Франции как одно из выражений принципа народного суверенитета. Первым своим актом республиканский Конвент в сентябре 1792 г. объявил, что «конституция не может войти в силу, не будучи принята народом», и конституция 1793 г. была принята в результате голосования избирателей. В международном праве данный институт впервые применён также в эпоху Великой французской революции: жителям Авиньона, который, как и окружавшее его графство Венессен, с 1271 г. принадлежал римским папам, в 1791 г. предоставили право высказаться в пользу или против присоединения к Франции. В 1797 г. папство было вынуждено признать результаты этого плебисцита. В XIX и XX вв. референдумы неоднократно проводились в Европе для решения различных территориальных вопросов.

В конституционном праве современных государств упоминаются различные формы референдумов и процедуры их применения. Они подразделяются на общенациональные — проводимые в пределах всей государственной территории и местные — проводимые в отдельных субъектах федерации или административно-территориальных единицах.

Референдумы также делятся на конституционные, предметом которых являются проект новой конституции, конституционная реформа или поправки к конституции, и законодательные — по проекту закона либо по уже вступившему в силу закону.

По правовой значимости выделяют консультативные референдумы (или народные опросы), которые проводятся лишь с целью выяснить мнение населения по какому-либо вопросу, тогда как решение по нему остаётся за государственными органами. Они практикуются, в частности, в Швейцарии и Испании и в ряде стран именуются плебисцитами. Другим видом являются решающие референдумы, когда некий акт выносится на голосование избирателей для окончательного решения его судьбы.

Референдумы бывают также обязательными и факультативными. К первой группе относятся голосования, необходимость которых предусмотрена конституцией или другим конституционно-правовым актом (например, при изменении конституции). Во втором случае проведение референдума определяется волей соответствующего государственного органа или группы граждан. Примером могут служить «петиционные референдумы» — когда определённое число граждан подписывает петицию с требованием принять тот или иной закон, и по нему проводится народное голосование. Такая практика встречается в большинстве штатов США, а также в Италии.

В Российской Федерации референдум (термин «плебисцит» российское право не использует) наряду со свободными выборами является высшим непосредственным выражением власти народа. Порядок его проведения определяется в соответствии с Конституцией РФ и Федеральным конституционным законом «О референдуме Российской Федерации» от 28 июня 2004 г. Он проводится на всей территории РФ на основе всеобщего, равного и прямого волеизъявления при тайном голосовании. Участвовать в референдуме могут все граждане РФ, обладающие избирательными правами.

На референдум выносятся проекты нормативных актов и вопросы, обязательное вынесение на референдум которых предусмотрено международными договорами РФ. Конституционное собрание вправе вынести на всенародное голосование проект новой Конституции РФ.

На референдум в РФ не могут выноситься вопросы

• об изменении статуса субъекта (субъектов) РФ;
• о досрочном прекращении или продлении срока полномочий президента РФ, Государственной думы, Федерального собрания РФ, а также о проведении досрочных выборов президента РФ, депутатов Государственной думы либо о перенесении сроков проведения таких выборов;
• об избрании, о назначении на должность, досрочном прекращении, приостановлении или продлении полномочий лиц, занимающих государственные должности РФ;
• о персональном составе федеральных органов государственной власти, иных федеральных государственных органов;
• об избрании, о досрочном прекращении, приостановлении или продлении срока полномочий органов, образованных в соответствии с международным договором РФ, либо должностных лиц, избираемых или назначаемых на должность в соответствии с международным договором РФ;
• о принятии и об изменении федерального бюджета, исполнении и изменении внутренних финансовых обязательств РФ;
• о введении, об изменении и отмене федеральных налогов и сборов, а также об освобождении от их уплаты;
• о принятии чрезвычайных и срочных мер по обеспечению здоровья и безопасности населения;
• об амнистии и о помиловании.

Кроме того, вопрос, выносимый на референдум РФ, не должен противоречить конституции РФ, ограничивать, отменять или умалять общепризнанные права и свободы человека и гражданина, конституционные гарантии реализации таких прав и свобод.

Инициативу проведения референдума в Российской Федерации могут выдвигать

• не менее чем 2 млн граждан РФ, имеющих право на участие в референдуме (при условии, что не более 50 тыс. из них проживают на территории одного субъекта РФ или за пределами территории РФ);
• Конституционное собрание — по вопросу принятия новой Конституции РФ;
• федеральные органы государственной власти — в случаях, предусмотренных международными договорами РФ и Федеральным конституционным законом «О референдуме Российской Федерации».

Референдум назначает президент РФ путём издания специального указа.

Решение считается принятым, если за него проголосовало более половины граждан РФ, принявших участие в голосовании. Принятое решение вступает в силу со дня официального опубликования результатов референдума и действует на всей территории страны. Оно является общеобязательным и не нуждается в дополнительном утверждении.

Если для реализации решения, принятого на референдуме, необходимо издать нормативный правовой акт, федеральный орган государственной власти, в компетенцию которого входит данный вопрос, обязан определить срок подготовки этого акта в течение 15 дней со дня вступления в силу решения. Этот срок не должен превышать три месяца со дня принятия решения на референдуме.

Автор: Алексей Кузнецов