Разделение и равновесие властей
Ветви власти
За последние столетия сложилось и распространилось учение о разделении и равновесии властей. В принципе мысль о том, что власти вредно сосредоточиваться в одних руках или в одном органе, присутствовала ещё в трудах Платона и Аристотеля, а в Средневековье в Европе шла долгая борьба за разделение власти светской и духовной.
В качестве целостного учения идея разделения властей была сформулирована в XVIII в. почти одновременно двумя мыслителями — английским философом Джоном Локком (1632—1704) и французским мыслителем Шарлем Луи Монтескьё, а затем осуществлена на практике в демократических государствах. На сегодняшний день невозможно представить себе демократический строй без разделения властей и сложной системы сдержек и противовесов.
Локк первым высказал мысль о существовании трёх ветвей власти. В его представлении это законодательная, исполнительная и федеральная власть, которая решает вопросы международной политики. Судебную власть он относил к исполнительной. Привычный нам сегодня взгляд на три ветви власти — законодательную, исполнительную и независимую от неё судебную — восходит к Монтескьё.
Законодательная власть осуществляется представительными органами, которые могут существовать как на федеральном, так и на региональных уровнях. Английский парламент, Национальное собрание во Франции, Конгресс США, Федеральное собрание Российской Федерации — примеры законодательных органов, действующих в масштабах страны. Главной их задачей является разработка и принятие законов. Теоретически они имеют монополию на законодательную деятельность, хотя в современном мире ситуация несколько изменилась, и часто законодательной инициативой обладают также субъекты исполнительной власти. Кроме того, представительные органы контролируют налоги и бюджет — это их важнейшая прерогатива. В парламентских республиках они обычно утверждают состав правительства и контролируют его деятельность.
В зависимости от положения законодательного органа в системе властных институтов республики делятся на парламентские (в которых основная власть сосредоточена в руках представительного органа), президентские (где большая власть принадлежит президенту) и смешанные, или дуалистические (где достигнут определённый паритет между и парламентом и президентом).
Исполнительная власть осуществляется президентом (или другим главой государства), правительством, министерствами и подчинёнными им исполнительными органами. Их основная задача — непосредственная организация управления и практическое применение законов, принятых законодательным органом. В отличие от законодательных органов, не имеющих строгой иерархии и подчинения на разных уровнях, для исполнительных в большинстве стран характерна соблюдаемая с большей или меньшей последовательностью вертикаль власти.
Исполнительные органы занимаются ежедневными вопросами управления и контролируют все основные ресурсы власти. Особенно велико значение их контроля над силовыми структурами. Кроме того, обычно глава государства является также является верховным главнокомандующим, он решает вопросы объявления войны и заключения мира (хотя во многих странах обязан делать это с согласия представительного органа), а также обладает правом вето и правом помилования.
В тот период, когда Монтескьё формулировал свою теорию, полнота власти и функции всех трёх ветвей были, как правило, сконцентрированы в руках главы государства, и сама идея разделения властей преследовала цель ограничения его полномочий. В современном мире вновь наблюдается рост значения исполнительной власти: она решает важнейшие вопросы управления, имеет дело с секретными службами, действующими ради безопасности страны, оперирует огромными финансовыми ресурсами, берёт на себя часть законотворческих функций.
Судебная ветвь власти отвечает за совершение правосудия. Суды функционируют на различных уровнях — от Верховного и Конституционного суда на макроуровне до районных или мировых судов на микроуровне. Правосудие может совершаться с привлечением суда присяжных или же без него, но в любом случае эта ветвь власти должна быть независима от других за счёт несменяемости судей и их юридической неприкосновенности.
Судебная власть не только выносит приговоры по отдельным делам конкретных лиц или организаций, но и принимает решения о конституционности или неконституционности тех или иных законов и распоряжений. Такое право наделяет эту ветвь власти огромным авторитетом. В англосаксонских странах, где действует прецедентное право, вердикт конкретного суда может быть использован в обобщённом виде для решения вопроса о конституционности.
Во многих европейских государствах законодатели пошли по другому пути: там были созданы специальные судебные органы, занимающиеся исключительно вопросами соответствия законодательных актов действующей конституции и выносящие решение не по конкретному случаю, а в общем виде.
Монтескьё также сосредоточился на другом принципе, сохраняющем огромное значение и по сей день, — на необходимости не просто разделять ветви власти, а создавать систему сдержек и противовесов, которая не позволяет одной власти подчинить себе другие. Философ предложил разнообразные возможности для уравновешивания ветвей власти, которые в тех или иных вариантах используются и в наше время.
Прежде всего, выполнение чиновниками их полномочий должно ограничиваться определённым сроком, по завершении которого производится ротация — смена людей, занимающих государственные посты. Ротация — один из важнейших факторов, обеспечивающих нормальное функционирование власти, идёт ли речь о президенте страны или о мелком чиновнике в органах местного управления. Даже самый хороший руководитель, оставаясь на должности бессменно, начинает действовать менее эффективно. Убеждённость в своей несменяемости достаточно быстро переходит в уверенность в собственной безнаказанности и непогрешимости.
Что касается судебной власти, то один из наиболее распространённых способов гарантирования её независимости — это, наоборот, несменяемость судей. Так, в США судьи назначаются до достижения ими определённого возраста, после чего покидают свой пост. Другой вариант, используемый во многих европейских саранах, — несменяемость судей в течение установленного количества лет, по прошествии которых судья уходит с поста и не может занять его снова.
Влияние исполнительной власти, по мнению Монтескьё, гарантируется предоставлением правителю права вето. Эта идея была реализована в разных государствах, где монарх или президент обладает правом абсолютного вето или же правом отсрочить принятие парламентом решения, возвратить законопроект на доработку и т. д. Точно так же глава исполнительной власти обычно имеет право на роспуск парламента. Однако он может пользоваться этой прерогативой не в любой момент, а только при определённых условиях, обычно чётко оговорённых в конституции.
Во многих странах глава исполнительной власти назначает членов Верховного или Конституционного суда либо другого органа, осуществляющего контроль за законностью управления, но при этом, как уже было сказано выше, он не может их смещать.
Законодательная власть, со своей стороны, также имеет возможности контроля над исполнительной. Монтескьё подчёркивал необходимость ответственности должностных лиц перед представительным органом. В сегодняшнем мире этот принцип ярче всего реализован в парламентских республиках, где парламент утверждает состав правительства и наделён правом объявить ему вотум недоверия, после чего министры должны уйти в отставку. В конституциях многих стран прописан механизм импичмента — отрешения чиновников от должности. Импичмент применился в Великобритании против членов палаты лордов, в США — против различных чиновников не слишком высоких уровней, судей и дважды против президентов — Эндрю Джонсона (1808—1875) и Билла Клинтона (род, 1946) (в обоих случаях, правда, не было набрано необходимое количество голосов).
Споры о разделении властей
Принцип разделения властей вызывал и продолжает вызывать ожесточённые споры. В XVIII—XIX вв. он с трудом пробивал себе дорогу, наталкиваясь на сопротивление консерваторов, сторонников неограниченной королевской власти и получил практическое осуществление в результате победы революций, как это было во Франции или в США. К началу XX в. казалось, что спорить больше не о чем, и разделение властей резонно воспринималось как один из наиболее важных признаков демократического строя.
Однако в XX столетии произошло укрепление старых и возникновение новых авторитарных режимов, отвергавших принцип разделения властей, как в теории, так и на практике. В СССР он считался «буржуазной доктриной», сыгравшей определённую прогрессивную роль в истории, но в целом обеспечивавшей власть буржуазии. Принцип разделения властей в советском государстве не соблюдался.
Во второй половине XX в. после падения тоталитарных и многих авторитарных режимов усилился интерес учёных к теории разделения властей, связь которой с демократией была ярко доказана самим ходом исторических событий. Но в последнее время неоднократно высказывалось мнение, что разделение властей — это всего лишь недоступный идеал, который невозможно до конца осуществить на практике, или же принцип, уже не полностью соответствующий реалиям нынешней жизни. Приводятся доводы о том, что рост значения исполнительной власти продиктован переменами, происходящими в современном мире, и абсолютно оправдан.
С другой стороны, по мнению многих социологов, законодательная и исполнительная власти могут выполнять свои функции только в теснейшей связи. Если в XVIII—XIX вв. предполагалось, что представительные органы будут уравновешивать исполнительную власть, то теперь всё сильнее ощущается необходимость их тесного сотрудничества, даже, по утверждению ряда социологов, «интеграции».
Необходимо учитывать, что борьба партий в представительном органе и во время выборов, коррупция, зависимость политиков от избирателей — все эти факторы не дают законодательной власти возможности чётко выполнять свои функции в отрыве от исполнительной ветви.
Некоторые учёные заявляют, что принцип разделения властей сегодня не так уж важен, поскольку в реальности существуют многие другие ветви власти. Часто четвёртой ветвью называют прессу, а точнее, все средства массовой информации.
Ряд учёных настаивает на существовании избирательной власти (голосов электората) и учредительной (проявляющейся во время работы учредительного собрания или на референдумах). Отмечается влияние муниципальной власти и власти общественного мнения.
Особое внимание уделяется бюрократической власти, которая имеет большие возможности для превращения в отдельную и мощную силу. Вероятно, имеет смысл говорить и о власти политических элит, а также групп интересов, оказывающих не меньшее влияние на принятие решений, чем представительные органы. Высказывалось мнение об актуальности изучения проблемы связи власти и собственности, процесса приобретения собственности политическими элитами, так как эти явления куда более важны для понимания сущности власти, чем соблюдение или несоблюдение принципа разделения властей.
При этом, однако, мало кто осмеливается утверждать, что разделение властей вообще не нужно. Споры идут только о том, насколько реальным может быть само воплощение этого принципа в современной действительности.
Автор: Тамара Эйдельман