Парламентаризм в России

Парламентаризм в России не имеет таких глубоких корней, как в западных странах, что позволяет многим философам и историкам говорить о неприменимости этой системы к российской действительности. Между тем существование выборных учреждений можно проследить на протяжении всей истории России. Ещё в древнерусских городах собирались веча— преобразовавшиеся народные собрания родоплеменной эпохи. Больше всего сведений имеется о новгородском вече, однако в домонгольскую эпоху они были практически в каждом крупном городе — в Киеве, Ростове, Суздале и др. Новгородское вече просуществовало до конца XV в. и обладало высшей властью в Новгородской республике.

Неизвестный художник. Борис Годунов. Начало XVII в.
Неизвестный художник. Борис Годунов. Начало XVII в.

Вече не может называться народным представительством в современном смысле этого слова, так как в нём участвовали только знатнейшие боярские семьи — «триста золотых поясов». Однако тот же Новгород знал представительную систему и на более низком уровне. Город делился на концы и улицы, и здесь действовали, соответственно, кончанские и уличанские веча, занимавшиеся вопросами местного самоуправления.

Великое княжество Московское, к XV — началу XVI в объединившее вокруг себя большую часть русских земель, создавалось как государство с сильной центральной властью, но уже во второй половине XVI в. здесь появляются выборные органы, Так, Елена Глинская провела реформу управления, поручив решение судебных вопросов выборным губным старостам.

В 1550-х гг. Избранная рада — созданный Иваном Грозным неформальный совещательный кружок при государе, представлявший собой своеобразное правительство, — расширила полномочия старост, передав им власть в уездах. Примерно в это же время (очевидно, в 1549) в России был созван Собор примирения. Позже такие соборы стали называть «Земскими», то есть общегосударственными. В XVII в. Земские соборы превращаются в сословно-представительные органы.

Земские соборы играли важнейшую роль в переломные моменты политической жизни России в конце XVI — первой половине XVII в. Именно на них были избраны по крайней мере двое русских царей — Борис Годунов (1598) и Михаил Романов (1613). Василий Шуйский, захвативший власть в 1606 г., хотя и не созывал Земский собор, но разослал по всем городам сообщение о том, что он якобы избран собором. В тот момент Земский собор имел реальный шанс превратиться в настоящий представительный орган и постепенно добиться законодательной власти. Мало того, Василий Шуйский, вступив на престол, принёс своеобразную присягу, зафиксированную в документе под названием «Крестоцеловальная грамота». По этой грамоте он обязывался править, всегда советуясь с Боярской думой и Земским собором.

Первые Романовы сначала часто созывали Земские соборы, советуясь с представителями сословий по важнейшим вопросам управления — финансовым, международным и др. Но чем твёрже они чувствовали себя на престоле, тем реже обращались к общественному мнению.

Г. И. Угрюмов. Призвание на царство Михаила Романова. 1800 г.
Г. И. Угрюмов. Призвание на царство Михаила Романова. 1800 г.

Последний зафиксированный источниками Земский собор собрался в 1653 г. для обсуждения вопроса о присоединении Украины к России. Ситуация была взрывоопасной, так как присоединение Левобережной Украины неминуемо грозило войной с Польшей. Поэтому царь Алексей Михайлович хотел заручиться поддержкой «всей земли», т. е. представителей всех групп населения.

После этого соборы перестали созываться. Во второй половине XVII столетия происходили только совещания царя с представителями того или иного сословия, например с торговыми людьми, но они носили исключительно консультативный характер, диктовать государю свою волю общество не могло.

Очень характерно, что параллельно с затуханием деятельности Земских соборов реформировалось и управление на местах, где выборных старост сменили назначаемые сверху воеводы. Важнейшие основы зарождавшейся парламентской системы — единый сословно-представительный орган и самоуправление на местах — к концу XVII в. были фактически ликвидированы.

Через столетие идеи парламентаризма возродились. Губернская реформа Екатерины II, проведённая в 1775 г., а также изданные в 1785 г. жалованные грамоты дворянству и городам заложили возможные основы будущей парламентской системы. В это время Россия возвращается к местному самоуправлению — появляются дворянские собрания, возникают выборные органы и должности, как в губерниях, так и в городах.

При создании новой системы губернского управления Екатерина II попыталась провести, хотя и в ограниченном виде, принцип разделения властей, без которого невозможно говорить о реально действующем парламентаризме. Исполнительная и законодательная ветви власти были разделены — по крайней мере, на губернском уровне. Был создан независимый суд, проведён принцип, по которому каждого человека могли судить лишь равные ему по положению. Однако в масштабе всей страны ситуация осталась неизменной: высшая исполнительная и законодательная власть находилась в руках монарха и не ограничивалась никаким выборным органом. Высшее судебное учреждение — Сенат — тоже фактически подчинялся императорской власти.

Манифест 17 октября 1905 г.
Манифест 17 октября 1905 г.

В годы правления Павла I (1796— 1801) даже эти зачатки парламентаризма практически исчезли: были резко ограничены вольности дворянства и городов, а выборные органы поставлены под контроль государства.

В эпоху Александра I (1801 — 1825) разрабатывалось несколько проектов изменения государственного строя России, Выборные представительные учреждения — сеймы — действовали в двух частях империи — в Польше и Финляндии. Ближайший советник императора Михаил Михайлович Сперанский разработал для всей империи проект Государственной думы, которая должна была существовать на четырёх уровнях — волостном, уездном, губернском и общегосударственном. Избирательным правом, по мысли Сперанского, могли пользоваться все люди, владеющие собственностью, независимо от их происхождения. Будущий российский парламент планировалось сделать двухпалатным. Правом утверждать решения Думы должен был обладать Государственный совет, члены которого назначались императором. Однако проект Сперанского так и не был реализован, его автор отправился в ссылку, и ещё одна возможность появления парламентской системы в России была упущена.

Следующий этап в развитии парламентских учреждений относится ко второй половине XIX в., когда в результате земской (1864 г.) и городской (1870 г.) реформ были сформированы выборные всесословные учреждения в уездах, губерниях и городах. Судебная реформа (1864 г.) создала в России по-настоящему демократический суд, основанный на принципах независимости, гласности и состязательности.

Но реформы 1860-х гг. потребовали дальнейшего развития парламентаризма. Земские учреждения не имели под собой истинно демократической основы из-за отсутствия выборных органов на уровне волостей. Что ещё важнее, не существовало никакого выборного органа на общероссийском уровне, и власть царя оставалась неограниченной. Попытки создания хотя бы совещательного общероссийского выборного органа так и не увенчались успехом. В 1882 г. министр внутренних дел Н. П. Игнатьев ушёл в отставку из-за того, что император отклонил его проект о созыве Земского собора.

Российский парламентаризм в начале XX Века

Ситуация изменилась самым драматическим образом во время революции 1905 г., когда 17 октября был обнародован царский манифест, обещавший созыв законодательной Государственной думы. Это выдающаяся веха в истории России положила начало складыванию системы парламентаризма в стране, но, увы, развитие данного процесса вскоре прервут события 1917 г. Государственная дума получила право утверждать законы, Государственный совет был преобразован в верхнюю палату, утверждавшую решения Думы. Выборы проходили по четырём куриям и являлись многоступенчатыми, права голоса не имели большая часть рабочих, военные, женщины, национальные меньшинства.

Ради сохранения преимущественного влияния исполнительной власти были расширены права Совета министров: ни один законопроект не мог быть внесен в Думу без его рассмотрения.

П. А. Столыпин. 1907 г.
П. А. Столыпин. 1907 г.

Несмотря на всё это, сам факт создания Думы означал огромный перелом в российской политической жизни. К сожалению, Первая Государственная дума, которая должна была просуществовать пять лет, на деле проработала только два с небольшим месяца (26 апреля — 9 июля 1906) и была распущена правительством. Большинство в Думе имела либеральная Конституционно-демократическая партия (партия кадетов). В ней не были представлены ни крайние левые партии (большевики и партия социалистов-революционеров (эсеры), бойкотировавшие выборы), ни крайне правые националисты-черносотенцы

Дума с первого дня своего существования оказалась в ситуации жесточайшего конфликта с исполнительной властью. Требования кадетов и второй по значению фракции трудовиков (трудовая группа) — о проведении политической амнистии, предоставлении больших прав Думе, а главное, о проведении земельной реформы — не получили никакого отклика у властей. Царь не принял председателя Думы, профессора Муромцева, министры начали бойкотировать её заседания, а первый законопроект, присланный думцам на утверждение Советом министров, выглядел намеренно унизительным. Людям, избранным для решения важнейших политических вопросов, предлагалось утвердить акт о выделении денег на постройку оранжереи и прачечной при Юрьевском университете.

Радикальные проекты аграрной реформы, предложенные Думой, переполнили чашу терпения правительства, и представительный орган распустили, а депутатов, призвавших общество протестовать, заключили на три месяца в крепость.

20 февраля 1907 г. была созвана Вторая Дума, состав которой отразил изменения, произошедшие в общественном настроении. Кадеты потеряли довольно много голосов, зато заметно шире оказались представлены левые партии. Правое крыло тоже выросло, но не столь сильно, как левое. Уже здесь намечался крайне опасный для российского парламентаризма процесс — размывание либерального центра и усиление представителей радикальных движений.

Полевевшая Дума была настроена ещё более решительно. Правительство же, которое к тому времени уже год возглавлял энергичный Пётр Аркадьевич Столыпин, по-прежнему не собиралось идти ни на какие уступки. Дума резко критиковала основные положения Столыпинской аграрной реформы и наотрез отказалась одобрять чрезвычайные меры, принятые властями против революционеров в надежде остановить нарастание террористического движения. В результате конфликт между двумя ветвями власти опять остался не разрешённым. 3 июня 1907 г. Дума была распущена, после чего правительство изменило избирательный закон, хотя не имело права этого делать без одобрения законодательного органа.

М. В. Родзянко — один из основателей и лидеров партии октябристов
М. В. Родзянко — один из основателей и лидеров партии октябристов

Третья Государственная дума оказалась единственной, просуществовавшей положенный для неё срок — пять лет, с 1907 по 1912 г. По новому избирательному закону в ней сократилось представительство рабочих, крестьян и многих национальных меньшинств. По составу эта Дума сильно отличалась от двух предыдущих, как, впрочем, и обстановка в стране, уставшей от революции 1905 года. Центристские партии лишились части влияния из-за своей предыдущей осторожной политики, намного меньше стало и представителей левых партий.

Основную роль в новой Думе играли праволиберальные октябристы («Союз 17 октября»).

Судьба решений зависела от того, объединялись ли они с центристами - кадетами или же с крайне правыми монархическими и националистическими фракциями. Из-за перемен в избирательном законе и составе Думы её функция «противовеса» исполнительной власти явно ослабела, что дало возможность Столыпину проводить свои реформы. С другой стороны, была выработана некоторая стабильность в отношениях двух ветвей власти — российский парламентаризм получил возможность укрепляться и развиваться. Однако этот путь был прерван началом Первой мировой войны и революцией 1917 г.

Последняя дореволюционная Дума — Четвёртая — просуществовала с 1912 г. до 25 февраля 1917 г. и была распущена в бурные дни Февральской революции. Состав Четвёртой Думы был очень похож на состав предыдущей: здесь также существовало два варианта парламентского большинства — право-октябристское и октябристско-кадетское — и оставались слабыми либеральный центр и левое крыло. В то же время сам факт спокойного завершения срока действия Третьей Думы и созыва Четвёртой говорил об укоренении и развитии традиции парламентаризма.

Во время выборов в Думу неоднократно поднимался вопрос о необходимости принятия в России конституции, т. е. об ограниченны самодержавной власти. Однако на политику Думы сильно повлияла начавшаяся в 1914 г. Первая мировая война. В первые её месяцы практически все российские партии, за исключением большевиков и левых эсеров, выразили доверие правительству и обещал и ему поддержку в Думе. Но чем дольше шла война, тем сильнее нарастало недовольство. Кризис наступил в 1915 г., когда российские войска понесли тяжелейшие потери. Неудачи на фронте, хаос и развал экономики вызвали резкую критику со стороны большинства думских фракций.

В августе 1915 г. был создан Прогрессивный блок, в который вошли кадеты, октябристы и представители некоторых других партий. Блок потребовал немедленного проведения политических реформ, и в частности создания «правительства народного доверия», под которым подразумевалось министерство, ответственное перед Думой. Если бы это произошло, то в развитии парламентаризма в России был бы сделан большой шаг вперёд, усилилось бы разделение ветвей власти, и упрочилась бы система сдержек и противовесов, обеспечивающая равновесие. Но ни исполнительная власть, ни думцы оказались не готовы к компромиссам.

Политическое противостояние между Думой и правительством продолжалось вплоть до февраля 1917, когда Дума была формально распущена, однако ещё несколько месяцев продолжала своё существование. В частности, именно из членов Думы, прежде всего из представителей Прогрессивного блока, был сформирован первый состав Временного правительства. Фактически Дума собиралась до октября 1917 г., и её представители участвовали в заседаниях Временного правительства.

Предполагалось, что традиция парламентаризма не прервётся, а наоборот, получит дальнейшее развитие после созыва Учредительного собрания, которое должно было определить политический строй новой России. Но приход большевиков к власти надолго прервал развитие парламентской системы в стране. Собравшееся 5 января 1918 г. Учредительное собрание большевики разогнали. Вместо парламентских учреждений возникла система Советов рабочих, крестьянских, солдатских (а позже народных') депутатов, которой теоретически принадлежала законодательная власть в стране. Однако в реальной жизни Советы находились под контролем государственных и партийных органов, и ни о каком разделении властей, так же, как и о парламентаризме, в стране с однопартийной системой не могло быть и речи.

Возрождение парламентаризма в конце XX - начале XXI Века

Возвращение России к парламентаризму началось в период перестройки, точнее, в конце 1980-х гг. В это время делались попытки создать настоящее народное представительство в тех политических формах, которые существовали в советскую эпоху. Огромным событием в политической жизни страны стало проведение первых за много десятилетий альтернативных выборов и созыв Первого съезда народных депутатов СССР в 1989 г.

Столкновения в районе Смоленской площади 2 октября 1993 г.
Столкновения в районе Смоленской площади 2 октября 1993 г.

Этот и последующие съезды стали существенной составляющей общественной жизни эпохи перестройки. За речами депутатов, затаив дыхание, следила вся страна, по истории съездов можно узнать многое о борьбе сторонников и противников реформ. Однако о создании реальной парламентской системы в конце 1980-х — начале 1990-х гг. говорить не приходится.

В 1992—1993 гг., сразу после распада Советского Союза, в Российской Федерации резко обостряется конфликт между исполнительной властью в лице президента Б. Н. Ельцина и законодательной — Верховным Советом, в котором всё большее влияние получают сторонники левых партий. Весной 1993 г. сторонники Верховного Совета сделали неудачную попытку сместить президента, после чего тот настоял на проведении всенародного референдума по четырём вопросам:

  1. «Доверяете ли Вы Президенту Российской Федерации Б. Н. Ельцину?
  2. Одобряете ли Вы социально-экономическую политику, осуществляемую Президентом Российской Федерации и Правительством Российской Федерации с 1992 г.?
  3. Считаете ли Вы необходимым проведение досрочных выборов Президента Российской Федерации?
  4. Считаете ли Вы необходимым проведение досрочных выборов народных депутатов Российской Федерации?».
Агитационный плакат к референдуму 1992 г.
Агитационный плакат к референдуму 1992 г.

Результаты референдума показали поддержку политики президента (большинство проголосовавших ответили по схеме «да — да — нет — да»). Конфликт после этого продолжал обостряться и в сентябре 1993 г. привёл к изданию президентом указа о роспуске Верховного Совета и Съезда народных депутатов. Отказ части депутатов признать законность президентского указа, в свою очередь, спровоцировал попытку левых и экстремистских партий взять в руки власть в стране (события 3—4 октября 1993 г.), захватать телестудию в Останкине и московскую мэрию.

 

Выступление было подавлено 4 октября при помощи военной силы. Вскоре после этого объявлены выборы в новый законодательный орган — Федеральное собрание и референдум по новой конституции Российской Федерации.

В. В. Путин и Б. Н. Ельцин на церемонии инаугурации нового президента 2000 г.
В. В. Путин и Б. Н. Ельцин на церемонии инаугурации нового президента 2000 г.

Думский период современного российского парламентаризма

Начиная с декабря 1993 г. высшая законодательная власть в России сосредоточена в Федеральном собрании Российской Федерации — двухпалатном парламенте, состоящем из Государственной думы и Совета Федерации. Государственная дума избирается сроком на четыре года, в то время как Совет Федерации формируется из представителей регионов — по одному от представительных и исполнительных органов власти. Выборы в Государственную думу проходили с 1993 г. по смешанной, мажоритарно-пропорциональной системе, но отдельные выборы проходили уже по пропорциональной.

Федеральное собрание обладает высшей законодательной властью. Законопроекты сначала утверждаются в Государственной думе, но входят в силу после одобрения Советом Федерации и подписания президентом. Таким образом, осуществляется принцип разделения властей, хотя при этом довольно широкие права предоставлены власти исполнительной.

В 1990-х гг. происходили многочисленные конфликты между законодательной властью — Думой и исполнительной — президентом. В частности, неоднократно возникала напряжённость в связи с назначением главы правительства. Левые партии пытались собрать голоса для отставки президента Б. Н. Ельцина, но им это не удалось.

После прихода к власти президента В. В. Путина был принят ряд решений, резко усиливших вертикаль исполнительной власти: переход к пропорциональной системе выборов, отмена выборов губернаторов и т. д. На сегодняшний день разделение властей, законодательные права парламента и независимость суда существуют, хотя неоднократно высказывались опасения об излишнем перевесе исполнительной ветви власти по сравнению с остальными.

Автор: Тамара Эйдельман




Поделиться ссылкой